近幾年的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中,難有第二個像電力一樣的行業(yè)承擔(dān)了明確、持續(xù)、高頻的降價任務(wù)。在經(jīng)濟(jì)下行壓力之下,眾多企業(yè)用戶對電改的期待自然而然地聚焦到降電價(指工商業(yè)電價)上,不可避免地,圍繞降電價的爭議也日益激烈。正確地理解降電價,對于電力行業(yè)和整個國民經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展都具有重要意義。
5年來各方如何為降電價作貢獻(xiàn)
新年伊始,國內(nèi)電改圈對發(fā)電、電網(wǎng)和政府對降電價的貢獻(xiàn)展開了爭論。一份利用官方電價監(jiān)管報告整理的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn):在近5年的降電價工作中,政府部門發(fā)揮了主導(dǎo)作用,發(fā)電企業(yè)充當(dāng)了主力軍,而電網(wǎng)企業(yè)則貢獻(xiàn)有限。數(shù)據(jù)本身肯定能反映出問題,當(dāng)然也有很多細(xì)節(jié)未被發(fā)掘,但無論如何,理解各相關(guān)主體在降電價中的貢獻(xiàn)方式都十分必要。
第一,發(fā)電企業(yè)。發(fā)電企業(yè)承擔(dān)最直接的降電價貢獻(xiàn)可謂當(dāng)仁不讓,一方面,發(fā)電成本是電價的大頭,另一方面供求持續(xù)寬松,而且發(fā)電企業(yè)確實有提供降價的空間。
發(fā)電企業(yè)對降電價的直接貢獻(xiàn)方式主要有四:
(1)參與市場化交易,無論在哪個地方的試點中,(相對)高成本的火電都是參與市場的發(fā)電側(cè)主力;
(2)降低火電上網(wǎng)標(biāo)桿電價,這既針對未參與市場的電廠,也為市場化電量交易提供一個參照系(因為電量交易采用降幅報價);
(3)加大大范圍的資源消納,推進(jìn)跨省跨區(qū)交易使得低成本電源能夠獲得更多市場,當(dāng)然其中既有市場化交易,也有國家計劃和政府間協(xié)議;
(4)能源轉(zhuǎn)型和技術(shù)進(jìn)步的推動,特別是可再生能源發(fā)電成本下降明顯,低成本可再生能源發(fā)電消納更多。當(dāng)然,還有一些間接的貢獻(xiàn)方式,比如通過一體化重組或市場協(xié)調(diào)來解決煤-電矛盾。
第二,電網(wǎng)企業(yè)。電網(wǎng)企業(yè)也有提供降價的空間,其貢獻(xiàn)主要來自兩個方面。
首先是輸配電價,第一輪輸配電價監(jiān)管主要解決了輸配電價的有無,盡管定價過程核減了許多主業(yè)無關(guān)成本,但從成本監(jiān)審到價格核準(zhǔn)仍存在許多問題,使得輸配電價降幅不及預(yù)期,落地執(zhí)行面臨困難,以至于有地方強(qiáng)行要求降輸配電價。現(xiàn)有輸配電價更像是一個將電網(wǎng)企業(yè)利益兜住的保險費,整體而言并未對降電價產(chǎn)生太大貢獻(xiàn),第二輪輸配電價監(jiān)管將在一定程度上解決一些問題。
其次是改革由電網(wǎng)執(zhí)行的一些政府定價政策,比如2016年改革二部制電價的執(zhí)行方式;2017年取消鐵路供電工程還貸電價,2018年取消臨時接電費、變電站間隔占用費、電力負(fù)荷管理終端設(shè)備費等收費項目。盡管電網(wǎng)企業(yè)只是定價政策的執(zhí)行者,但由于是這些定價政策直接受益者,所以看作是其貢獻(xiàn)也完全可以。
第三,政府部門。政府的貢獻(xiàn)主要來自三個方面。
首先,取消或降低多種政府性基金和附加,比如2017年取消城市公用事業(yè)附加,減征國家重大水利工程建設(shè)基金、大中型水庫移民后期扶持基金。
其次,降低電力增值稅生產(chǎn)率,2018年5月在增值稅改革全面推開兩年后,電力行業(yè)迎來姍姍來遲的增值稅減稅,適用稅率為16%,2019年4月后降為13%。
最后,當(dāng)然也是最強(qiáng)力的,政府直接設(shè)定降價目標(biāo):2018年明確要求降10%,2019年再次要求降10%,2020年放開全面規(guī)上企業(yè)進(jìn)入市場后,相應(yīng)將煤電上網(wǎng)標(biāo)桿電價改為基準(zhǔn)加浮動電價,并要求電價只降不漲。
從上面可以看出,各方降電價的措施很多,而政府確實是降電價的主導(dǎo)者,無論是發(fā)電側(cè)的市場化交易、上網(wǎng)電價調(diào)整,還是電網(wǎng)側(cè)的輸配電價和其他電價改革,都是政府決策、企業(yè)執(zhí)行。但更重要的問題在于:
第一,降電價的各類政策本身是否科學(xué)合理;
第二,降電價與市場化改革之間是什么關(guān)系;
第三,降電價對實體經(jīng)濟(jì)的真實貢獻(xiàn)如何。
如何理解5年來的降電價
從“讓利”主體視角很容易把握降電價的“成績”,但也容易讓各方陷入“功勞”爭奪上,但實際上,功勞還算不上,充其量算是苦勞。降電價的目的是支持實體經(jīng)濟(jì),因此我們更關(guān)心降電價政策本身的科學(xué)性,以及降下來的電價對實體經(jīng)濟(jì)的真實效果。這恰是高質(zhì)量發(fā)展給降電價的最基本要求。如何才能準(zhǔn)確地理解這些問題呢?
第一,降電價絕不能止于“降”。
降電價政策成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容之一,既有國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的內(nèi)因,也有國外復(fù)雜環(huán)境的外因,從而兼具必要性和緊迫性。當(dāng)然,中國的工商業(yè)電價本身確實也高,但問題是怎么理解這個高。國內(nèi)學(xué)者做過不少中外電價比較,有說高,有說低,不一而足。如果僅為論證中國電價該升還是該降,那么這些比較很容易形成誤導(dǎo),因為方法不同、對象不同、基準(zhǔn)不同,結(jié)論的參考價值便不具有絕對意義。實際上,最重要的電價比較基準(zhǔn)應(yīng)該是,跟自身制度條件相適應(yīng)的合理水平。因此,降電價必須要有目標(biāo)導(dǎo)向,不能“跟著感覺走”。而且,這個目標(biāo)導(dǎo)向與市場化改革應(yīng)保持一致。更不容忽視但容易被忽視的是,中國電價問題本質(zhì)上是結(jié)構(gòu)問題,且關(guān)乎國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動能,現(xiàn)有電價結(jié)構(gòu)已經(jīng)抑制了國內(nèi)需求釋放和消費升級(這留待后話)。不以優(yōu)化電價結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向的價格水平調(diào)整,無異于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。
第二,行政式降電價與市場化降電價之間存在政策競爭關(guān)系。
行政式降電價力度強(qiáng)、見效快,但在電力市場化改革背景下,在還原電力商品屬性的方向下,這多少有些尷尬。更讓人無奈的是,在降電價上,無形之手確確實實跑不贏有形之手。一方面,對用戶而言,在降價預(yù)期形成后,能迅速享受到降價實惠才是關(guān)鍵,任何基于整體和長遠(yuǎn)利益的說辭都蒼白無力;另一方面,市場建設(shè)一直缺乏清晰藍(lán)圖,根本不具備跑贏有形之手的實力。但不管怎么說,行政降電價畢竟是政府之手在直接干預(yù)電價,即便初衷再好,再為形勢所迫,也只能作為權(quán)宜之計。昨日有形之手干預(yù)之后果,恰為今日問題之癥結(jié)。況且行政降電價雖然更容易被用戶感受,但也容易制造新的問題。中國需要電力行業(yè)通過降低電價來穩(wěn)定和支撐國民經(jīng)濟(jì),但更需要一個與市場化程度和對外開放程度越來越高的國民經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的真正電力市場!所幸的是,行政降電價的政策空間已逐漸見底(但不代表其不會再加干預(yù))。盡管強(qiáng)力的行政降電價給市場化改革已經(jīng)制造一些障礙,但市場重裝上路總好過半途而廢。
第三,降電價名義效果并不等于實體經(jīng)濟(jì)獲得有效支持。
電改5年來,電價名義下降3500億以上,實體經(jīng)濟(jì)肯定得到了輸血,但真實的扶持效果卻取決于若干其他因素。
(1)降價是否傳遞到終端用戶。無論是降電價過程中突顯的轉(zhuǎn)供電,還是改革政策推動的售電側(cè)放開(獨立售電、增量配電等),均面臨共同的問題或風(fēng)險,即降價被中間環(huán)節(jié)吃掉,無法充分傳導(dǎo)至終端用戶。
(2)降價是否真正流向了需要支持的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。愿意參與市場化的用戶往往對電價更為敏感,因此降價的配置會更有效率,但行政降電價則更像是普惠式紅包,必然使低效產(chǎn)業(yè)和企業(yè)享受到“搭便車”的好處。
(3)降價是否真正激勵企業(yè)投資經(jīng)營,抑或石沉大海。實際上,企業(yè)投資經(jīng)營的核心考慮是市場、勞動和資本等。降電價可紓企業(yè)之困,但難樹企業(yè)之信心,除電力投入密集型行業(yè)外,指望降電價刺激企業(yè)振興并不切實際。根本上,降電價政策是配合企業(yè)融資、用工、審批等改革政策的配套支持政策。
真正的降電價紅利在哪里
從人頭上而不是從制度上要降價紅利,仍是計劃思維,走的是“征稅”加轉(zhuǎn)移支付的老路,說白了,就是電力在為其他行業(yè)輸血。當(dāng)然,這種邏輯的存在與電力行業(yè)仍是計劃體制為主的特征緊密相關(guān)。但既然我們已經(jīng)認(rèn)識到傳統(tǒng)體制的弊端,將市場化定為目標(biāo),那么在降電價的思路上是否也應(yīng)該有突破呢?我們首先要理解傳統(tǒng)體制下產(chǎn)生高電價的因素。
第一,計劃資源配置機(jī)制的低效。長期以來,中國的電力資源配置采用的計劃電量制,即發(fā)用電均采取計劃配給,與計劃電量給相適應(yīng)的是計劃定價。如此一來,電價既不反映電力供應(yīng)成本,也不反映電力給用戶帶來的實際價值。高效率機(jī)組出力不足,低效率機(jī)組卻能多發(fā);高價值用戶多付電費,而低價值用戶卻能過度浪費。盡管目前在推進(jìn)電量市場化交易,但距離真正發(fā)現(xiàn)電力價格的機(jī)制仍有較大差距。市場供求錯配是推高電價的直接原因。
第二,電力國有企業(yè)的治理低效。電力是國有資本集中的行業(yè)之一,這是歷史上國企戰(zhàn)略布局調(diào)整的自然結(jié)果,不過在市場環(huán)境和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管不健全的條件下,電力國企往往缺乏有效的外部約束,特別是處于自然壟斷環(huán)節(jié)的國企;同時由于現(xiàn)代企業(yè)制度和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)尚不夠完善,其投資經(jīng)營激勵往往會被扭曲,過分關(guān)注企業(yè)自身利益,從而使成本控制、經(jīng)營范圍、投資規(guī)模等方面決策偏離合理水平,難免引發(fā)許多受到詬病的問題。這構(gòu)成了推高電力成本的企業(yè)因素。
第三,歷史形成的電價交叉補貼。所謂電價交叉補貼,簡單地說就是,工商業(yè)用戶幫居民用戶承擔(dān)一部分電費,表現(xiàn)為工商業(yè)電價高于居民電價。如果從供電成本角度看,反映成本結(jié)構(gòu)的電價關(guān)系應(yīng)該是工商業(yè)電價低于居民電價才對。成本關(guān)系與價格關(guān)系的倒掛產(chǎn)生了交叉補貼。在經(jīng)濟(jì)高速增長時期,高工商業(yè)電價很容易向市場傳導(dǎo),所以電價高不高無所謂。但在經(jīng)濟(jì)增速換檔后,特別是經(jīng)濟(jì)持續(xù)承受下行壓力時,工商業(yè)用戶自然要想要算清這賬,交叉補貼收入來源負(fù)擔(dān)當(dāng)然是一個歷史因素。
第四,種類多樣的政府性基金及附加。一般提到政府性基金及附加,多指隨銷售電價一并征收的基金和附加,比如水利工程建設(shè)基金、水庫移民后期扶持基金等,往往有中央和地方之分,更知名的是可再生能源附加,此外還有17年取消的公用事業(yè)附加等。但基金和附加還不止這些,比如水電站的水資源費、核電站的乏燃料處理基金、煤電和可再生能源發(fā)電的工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金(僅征了一年半)等是加在發(fā)電成本中。此外,還有一些說不清道不明的,比如農(nóng)網(wǎng)還貸資金,其身份是政府性基金,但大多卻已并入輸配電價。盡管數(shù)額相對不大,但以各種名目征收的政府非稅收入仍是一個重要的政府因素。
第五,傳統(tǒng)稅制決定的電力增值稅。增值稅可能為很多人所忽略,而且感覺電力在減稅浪潮中也享受到了優(yōu)惠(盡管來得比其他行業(yè)晚一些),但相比歐美這兩個常被國內(nèi)學(xué)者拿來對比的地區(qū),我們的電力稅負(fù)依舊偏高。首先,美國的電不交增值稅,電價中的綜合稅負(fù)(主要是直接稅)比例也低于中國;歐洲的電雖然交增值稅,但只是部分,只有居民電價要交,工業(yè)電價不用交。如此一看,中國的工商業(yè)電價承擔(dān)的增值稅重?fù)?dān)同樣是推高電價一個重要政府因素。
第六,有效經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的缺位與錯位。無論是自然壟斷環(huán)節(jié)還是競爭性市場環(huán)節(jié),均勻缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管,無論是體制、機(jī)制,還是政策手段。許多已有的定價政策和征收方式也不合理,比如大用戶二部制定價規(guī)則和征收方式(當(dāng)然近年來已有變化);甚至有的電價政策在沿用近40年前的規(guī)定。電網(wǎng)企業(yè)長期以來都在承擔(dān)了許多應(yīng)由政府承擔(dān)的監(jiān)管職能,但也因此降低了監(jiān)管的效能。此外,許多電力交易長期未納入任何監(jiān)管之下,比如數(shù)量眾多轉(zhuǎn)售電行為。凡此種種,都是提高用電成本的重要因素。
以上因素的共同作用形成了我國偏高的工商業(yè)電價。雖然我們可以把降電價的來源歸結(jié)到某個主體頭上,但卻無法把高成本的癥結(jié)歸結(jié)到哪個主體頭上。當(dāng)以主體為導(dǎo)向探究降電價的成績時,我們?nèi)f不能忽視對電力體制改革的重視。總之,降電價絕對不是一個“線性”問題,哪兒高,降哪兒,而是必須與電力體制改革融合在一起才能科學(xué)解決的問題。
推進(jìn)降電價工作融合入市場化改革政策。
綜合以上六個方面,行政降電價只覆蓋了其中兩個方面,分別針對政府部門涉電的稅收收入和非稅收入兩塊,是政府對市場的“讓利”,其他四個方面的進(jìn)展并不明顯,或者缺乏內(nèi)在的協(xié)調(diào)性。整體來看,我們?nèi)匀狈⑿袠I(yè)改革、國企改革與政府改革有機(jī)銜接的統(tǒng)一政策體系,也就難怪乎行政降電價幾乎搶了電力體制改革的風(fēng)頭。降之有處,降之有道,降之有度,降之有效,是我們降電價工作需要遵循的原則。我們現(xiàn)在的降電價只做到了第一點,后三點還需要努力。
在“十三五”降電價政策漸入尾聲,政策重心需要向市場化政策體系回歸,必須警惕近幾年行政降電價政策產(chǎn)生的“路徑依賴”效應(yīng),這會對市場化改革產(chǎn)生抑制作用,尤其是影響社會對市場化改革的信心。同時我們的電力體制改革工作也必須加強(qiáng)對頂層設(shè)計和系統(tǒng)思維的重視,只有將降電價工作融入市場化改革之中,我們才能真正將電價降到實處,國民經(jīng)濟(jì)才能真正獲得電改紅利,高質(zhì)量發(fā)展才不會成為空談。
責(zé)任編輯;zl
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