“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略和制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的產(chǎn)業(yè)政策體系

我國(guó)制造業(yè)正面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的歷史任務(wù)。近兩年，國(guó)家圍繞“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略，先后啟動(dòng)了三批智能制造試點(diǎn)示范項(xiàng)目，發(fā)布了《智能制造發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》和《中國(guó)制造2025》(“1+X”)規(guī)劃體系，加快了“制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)”、智能制造、工業(yè)強(qiáng)基、綠色制造、高端裝備創(chuàng)新等五大工程，為制造業(yè)整體轉(zhuǎn)型升級(jí)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但要讓上述規(guī)劃體系和戰(zhàn)略任務(wù)落到實(shí)處，收到長(zhǎng)效，產(chǎn)業(yè)政策體系是至關(guān)重要的。而后者首先需要在頂層設(shè)計(jì)上下功夫，使之既有助于化解短期內(nèi)我國(guó)制造業(yè)面臨的突出矛盾，又能更好地服務(wù)于實(shí)現(xiàn)制造業(yè)強(qiáng)國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

一、必須處理好的幾大關(guān)系

要順利實(shí)施制造業(yè)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，推進(jìn)“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，加快制造業(yè)整體的轉(zhuǎn)型升級(jí)，產(chǎn)業(yè)政策體系必須要兼顧和處理好以下幾個(gè)重要關(guān)系：

一是兼顧處理好縱向的選擇性產(chǎn)業(yè)政策和橫向的功能性產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系。對(duì)于政策主體而言，既要針對(duì)特定產(chǎn)品或服務(wù)、特定行業(yè)或領(lǐng)域、特定技術(shù)路線、特定地區(qū)、特定產(chǎn)業(yè)鏈、特定機(jī)構(gòu)和特定企業(yè)來(lái)制定實(shí)施縱向的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，更要針對(duì)創(chuàng)新激勵(lì)、人才培育、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、信息基礎(chǔ)設(shè)施、公平競(jìng)爭(zhēng)、完善投資環(huán)境、信息與數(shù)據(jù)安全、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)與聯(lián)盟等而制定實(shí)施橫向的功能性產(chǎn)業(yè)政策。

二是兼顧處理好培育新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)政策之間的關(guān)系。不能簡(jiǎn)單地將制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)或“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略的立足點(diǎn)僅僅局限于培育一批新興產(chǎn)業(yè)和新生力量，還必須高度重視傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)是一個(gè)新陳代謝的過(guò)程，本身就會(huì)催化和孵化出一大批新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式。例如，青島紅領(lǐng)制衣基于工業(yè)4.0理念打造的“大規(guī)模個(gè)性化定制”就使得傳統(tǒng)服裝產(chǎn)業(yè)煥發(fā)了新的生機(jī)。

三是兼顧處理好側(cè)重生產(chǎn)性制造的產(chǎn)業(yè)政策和均衡發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系。在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)日益深度融合的今天，產(chǎn)業(yè)政策決不能僅僅瞄準(zhǔn)于加工制造環(huán)節(jié)，或者說(shuō)既要瞄準(zhǔn)流程型制造業(yè)和裝配型制造業(yè)的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，又要將政策觸角延伸覆蓋到制造業(yè)全部產(chǎn)業(yè)鏈的所有環(huán)節(jié)，包括研發(fā)設(shè)計(jì)、資源管理、金融服務(wù)、物流配送、需求響應(yīng)等生產(chǎn)性服務(wù)領(lǐng)域，推進(jìn)服務(wù)型制造的發(fā)展。

四是處理好經(jīng)濟(jì)政策杠桿和非經(jīng)濟(jì)政策杠桿之間的關(guān)系。一方面，政府要運(yùn)用好財(cái)政、稅收、科技、金融、土地、貿(mào)易、公共采購(gòu)等傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策工具，另一方面更要注重發(fā)揮法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政指導(dǎo)、信息服務(wù)、創(chuàng)新文化、教育培訓(xùn)、業(yè)績(jī)考核等非經(jīng)濟(jì)性政策杠桿的作用。特別是要避免將中國(guó)制造2025政策體系異化成為投資、分補(bǔ)貼、分項(xiàng)目的“分蛋糕”游戲。

五是兼顧處理好中央產(chǎn)業(yè)政策和地方產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系。“中國(guó)制造2025”既是點(diǎn)線面的結(jié)合，同時(shí)也是自上而下和自下而上的結(jié)合。就中央與地方關(guān)系來(lái)看，既要制定和落實(shí)好中央政府相關(guān)部委出臺(tái)的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策，保證中央政府產(chǎn)業(yè)政策政令暢通，同時(shí)還要在一定程度上為地方產(chǎn)業(yè)政策留有足夠的空間，以鼓勵(lì)地方政府因地制宜地實(shí)施各具特色的地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策。

六是兼顧處理好產(chǎn)業(yè)政策的制定實(shí)施與產(chǎn)業(yè)政策動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整之間的關(guān)系。由于新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)革命的不確定性增多，因此中國(guó)制造2025框架下的產(chǎn)業(yè)政策相對(duì)于實(shí)施多年的汽車、鋼鐵、電子、裝備制造業(yè)等行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策而言，將是一個(gè)不斷試錯(cuò)和逐漸調(diào)整完善的過(guò)程，因此，政策主體不能僅重視前端的政策制定和實(shí)施，還應(yīng)重視后端的政策效果評(píng)估和調(diào)整機(jī)制。

七是兼顧處理好中國(guó)制造2025政策體系與其他產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系。中國(guó)制造2025政策體系不是重新打鼓另開(kāi)張式的推倒重來(lái)，更不是讓原有政策長(zhǎng)期化、固化和僵化。而是在保持現(xiàn)有專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策合理性要素的基礎(chǔ)上(如推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、服務(wù)型制造、自主創(chuàng)新示范園區(qū)、鼓勵(lì)“雙創(chuàng)”、工業(yè)“四基”工程、中小企業(yè)發(fā)展等)，根據(jù)制造業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)和新任務(wù)，進(jìn)一步聚焦政策資源，優(yōu)化完善政策內(nèi)容，統(tǒng)一政策平臺(tái)，提高施策精準(zhǔn)度，形成政策平臺(tái)的整體升級(jí)。

二、總體思路和基本原則

就現(xiàn)階段而言，要形成構(gòu)筑一個(gè)科學(xué)有效的、能夠有力推進(jìn)“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略和制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的產(chǎn)業(yè)政策體系，首先需要理清政策思路，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策體系的轉(zhuǎn)變。

（一）構(gòu)建產(chǎn)業(yè)政策體系的基本要素

一是政策體系的依據(jù)和歸宿。要體現(xiàn)五大發(fā)展理念，發(fā)揮市場(chǎng)在優(yōu)化配置資源上的決定性作用，利用政府在規(guī)劃引領(lǐng)、信息平臺(tái)、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)監(jiān)管、基礎(chǔ)性研發(fā)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政指導(dǎo)等方面的獨(dú)特作用，推動(dòng)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)制造2025戰(zhàn)略和規(guī)劃目標(biāo)，為到2050年將中國(guó)建成世界一流制造業(yè)強(qiáng)國(guó)遠(yuǎn)期目標(biāo)奠定政策基礎(chǔ)。

二是政策體系的驅(qū)動(dòng)力。主要來(lái)自兩個(gè)方面，一方面是把握和適應(yīng)全球制造業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，搶占國(guó)家未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)，另一方面又能夠有效地化解中國(guó)制造業(yè)面臨的質(zhì)量和效益不佳的主要矛盾，例如社會(huì)資金脫實(shí)向虛、成本上升壓力、資源環(huán)境約束、低端產(chǎn)能過(guò)剩、技術(shù)外部依賴、價(jià)值鏈低端固化等困境，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能的轉(zhuǎn)換。

三是政策體系架構(gòu)。包括政策主體是中央政府還是地方政府，是工業(yè)信息化主管部門還是其他綜合職能部門；政策工具本身的經(jīng)濟(jì)屬性是經(jīng)濟(jì)性政策還是非經(jīng)濟(jì)性政策杠桿，是針對(duì)特定企業(yè)、特定產(chǎn)品和特定技術(shù)的縱向的、選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，還是企業(yè)中性、產(chǎn)品和技術(shù)中性的、橫向的、功能性產(chǎn)業(yè)政策，是側(cè)重生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的離散“點(diǎn)政策”還是面向全壽命周期的產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的集成化、平臺(tái)化的“面政策”；政策載體是行業(yè)龍頭企業(yè)還是中小企業(yè)，是新興產(chǎn)業(yè)還是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)；政策視角是針對(duì)整個(gè)制造業(yè)的宏觀政策，還是面向特定行業(yè)的中觀政策，抑或是針對(duì)企業(yè)和創(chuàng)新實(shí)體的微觀政策；政策重心是側(cè)重技術(shù)創(chuàng)新還是結(jié)合了商業(yè)模式創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、集群創(chuàng)新、人才機(jī)制創(chuàng)新、政產(chǎn)學(xué)研用社結(jié)合創(chuàng)新等綜合政策體系；政策指向是單向的政策制定與實(shí)施機(jī)制，還是雙向的政策績(jī)效評(píng)估反饋與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（二）總體思路

綜合考慮上述基本要素，我們可以將“中國(guó)制造2025”政策體系的總體思路概括如下：

牢固樹(shù)立并貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，順應(yīng)全球制造業(yè)數(shù)字化、互聯(lián)化、智能化、協(xié)同化、平臺(tái)化、服務(wù)化和綠色化趨勢(shì)，針對(duì)中國(guó)制造業(yè)存在的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，特別是質(zhì)量效益不高、成本上升、資金外流、資源環(huán)境約束、產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過(guò)剩、核心技術(shù)缺失、價(jià)值鏈低端固化等痼疾，圍繞推動(dòng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)這個(gè)核心任務(wù)，充分發(fā)揮我國(guó)推進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代信息技術(shù)深度融合上的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、后發(fā)優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)，以中國(guó)制造2025戰(zhàn)略及規(guī)劃體系為指導(dǎo)，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟或產(chǎn)學(xué)研用綜合體為主要載體，梳理和統(tǒng)一各類政策平臺(tái)，消除地區(qū)間、行業(yè)間和企業(yè)間的政策壁壘，綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收、金融等經(jīng)濟(jì)性政策杠桿和法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、科技、教育、人才、考核等非經(jīng)濟(jì)性政策杠桿，推動(dòng)中國(guó)制造2025政策體系實(shí)現(xiàn)一系列重大轉(zhuǎn)變，力爭(zhēng)用三年時(shí)間(到2020年)，基本形成體系完善、功能協(xié)調(diào)、措施有力、動(dòng)態(tài)調(diào)整和成效顯著的中國(guó)制造2025政策體系。

一是由針對(duì)特定企業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)的縱向選擇性產(chǎn)業(yè)政策向重點(diǎn)扶持中小企業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)中性的橫向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變。

二是由以面向物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的離散式“點(diǎn)政策”為主的體系，向以面向全壽命周期的、產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的集成化平臺(tái)化為主的“面政策”轉(zhuǎn)變。

三是由以面向企業(yè)研發(fā)活動(dòng)為主的技術(shù)創(chuàng)新政策，向以產(chǎn)學(xué)研用結(jié)合、商業(yè)模式創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、集群創(chuàng)新、人才機(jī)制創(chuàng)新等深度融合的多元?jiǎng)?chuàng)新政策體系轉(zhuǎn)變。

四是由以側(cè)重培育和扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大的“做大增量式”政策，向兼顧傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的“做優(yōu)做強(qiáng)存量式”政策轉(zhuǎn)變。

五是由以政策制定實(shí)施為主要內(nèi)容的單向開(kāi)環(huán)式政策體系，向制定、實(shí)施、評(píng)估和反饋調(diào)整相統(tǒng)一的雙向閉環(huán)式政策體系轉(zhuǎn)變。

（三）基本原則

1.市場(chǎng)主導(dǎo)，政府引導(dǎo)。擺正政府與市場(chǎng)的關(guān)系永遠(yuǎn)是中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的主旋律。中國(guó)制造2025政策體系應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，政府通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新放活市場(chǎng)、放活主體，通過(guò)環(huán)境營(yíng)造、制度設(shè)計(jì)、平臺(tái)搭建等方式，培育創(chuàng)新內(nèi)生動(dòng)力。這其實(shí)也是德國(guó)工業(yè)4.0戰(zhàn)略和美國(guó)制造業(yè)復(fù)興計(jì)劃的共同特征。

2.以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合。中國(guó)制造2025政策體系的完善過(guò)程本身應(yīng)該是一個(gè)以點(diǎn)帶面、點(diǎn)面結(jié)合的政策集聚過(guò)程，即從離散化的以特定企業(yè)、特定產(chǎn)品和特定技術(shù)等為主要載體的“點(diǎn)政策”體系(已公布兩批試點(diǎn)示范企業(yè))，走向以集成化和平臺(tái)化的創(chuàng)新平臺(tái)聯(lián)盟或產(chǎn)業(yè)綜合體為主要載體的“面政策”體系。當(dāng)“點(diǎn)政策”轉(zhuǎn)向“面政策”時(shí)，也表明政策體系走向相對(duì)成熟和穩(wěn)定。

3.做大增量，做優(yōu)存量。中國(guó)制造2025政策區(qū)別于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策之處在于它旨在實(shí)現(xiàn)“雙輪驅(qū)動(dòng)”效應(yīng)，即一方面要針對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式而制定實(shí)施“做大增量”政策，另一方面也要兼顧針對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造而制定實(shí)施“優(yōu)化存量”政策，二者缺一不可。

4.協(xié)調(diào)互補(bǔ)，激勵(lì)相融。加強(qiáng)中央與地方政策之間、不同職能部門配套政策之間的協(xié)同性，統(tǒng)籌各類政策，消除政策壁壘，實(shí)現(xiàn)政策功能互補(bǔ)，確保已出臺(tái)政策具體化、可操作、能落地，切實(shí)解決政策落實(shí)“最后一公里”問(wèn)題。

5.補(bǔ)足短板，留足空間。一方面政府要補(bǔ)足在中小企業(yè)發(fā)展、信息基礎(chǔ)設(shè)施、通用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共研發(fā)平臺(tái)、新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等領(lǐng)域的政策短板；另一方面，政府要為新產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)和新標(biāo)準(zhǔn)留足發(fā)展空間，特別是不能以現(xiàn)有大企業(yè)的主流技術(shù)路線和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)來(lái)封鎖新技術(shù)和新標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展和應(yīng)用。

6.鼓勵(lì)試錯(cuò)，營(yíng)造生態(tài)。政策完善過(guò)程本身就是一個(gè)試錯(cuò)過(guò)程，要允許各地在確保不與中央政策相抵觸的前提下，因地制宜地進(jìn)行試錯(cuò)。特別是要營(yíng)造寬松的政策生態(tài)，允許那些眼下綜合實(shí)力有限的中小企業(yè)利用政策資源進(jìn)行看起來(lái)技術(shù)路線尚不清晰但未來(lái)成長(zhǎng)空間巨大的“黑天鵝式”技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)。

三、產(chǎn)業(yè)政策體系的總體框架

下圖大致勾勒出現(xiàn)階段我國(guó)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的產(chǎn)業(yè)政策體系的基本架構(gòu)。

從這個(gè)政策體系架構(gòu)中，我們不難看出，推進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)可以從兩條路徑來(lái)展開(kāi)，一條是圍繞“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略以及由此形成的“1+X”規(guī)劃體系，另一條是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和發(fā)展服務(wù)型制造。無(wú)論是哪一條路徑，都必須明確產(chǎn)業(yè)政策的驅(qū)動(dòng)力（實(shí)現(xiàn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)目標(biāo)和解決制造業(yè)主要矛盾）、目標(biāo)（制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)）和依據(jù)（“1+X”規(guī)劃體系）、政策工具（其中，經(jīng)濟(jì)性政策杠桿包括財(cái)政、稅收、金融等政策工具，非經(jīng)濟(jì)性政策包括法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政指導(dǎo)、業(yè)績(jī)考核、文化教育、職業(yè)培訓(xùn)等政策工具）、政策主要載體（產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟或創(chuàng)新平臺(tái)）、政策兩大路徑（做大增量和做優(yōu)存量）和不同層級(jí)產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)性（宏觀政策、中觀政策和微觀政策）等問(wèn)題。

我國(guó)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)業(yè)政策總體框架

其中，宏觀政策主要針對(duì)整個(gè)制造業(yè)而言，要加快推進(jìn)制造業(yè)強(qiáng)基工程、創(chuàng)新中心體系建設(shè)等五大工程；加快建立面向全行業(yè)的共性技術(shù)研發(fā)平臺(tái)、工業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)、工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系和工業(yè)云服務(wù)；營(yíng)造良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)；強(qiáng)化質(zhì)量、安全和競(jìng)爭(zhēng)性監(jiān)管；推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域的試點(diǎn)示范工程等等。

中觀政策主要針對(duì)特定行業(yè)或領(lǐng)域，包括加快發(fā)展區(qū)域性創(chuàng)新集群，形成若干在全球具有影響力的區(qū)域性或行業(yè)性創(chuàng)新聯(lián)盟或產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟；在聯(lián)盟內(nèi)部建立公平接入、開(kāi)放共享的大數(shù)據(jù)平臺(tái)、云服務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)學(xué)研用結(jié)合、工業(yè)操作系統(tǒng)與應(yīng)用軟件；推進(jìn)區(qū)域性監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)。

微觀政策主要針對(duì)企業(yè)、創(chuàng)新平臺(tái)或產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。包括形成政策合力，鼓勵(lì)與扶持新產(chǎn)品、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展；推進(jìn)基于網(wǎng)絡(luò)物理系統(tǒng)的快速需求響應(yīng)和制造執(zhí)行系統(tǒng)(MES)；鼓勵(lì)傳統(tǒng)制造企業(yè)的精益化管理和智能化網(wǎng)絡(luò)化改造，加快工業(yè)機(jī)器人應(yīng)用，鼓勵(lì)隱形冠軍和獨(dú)角獸企業(yè)，激發(fā)企業(yè)家精神。